本文从证券市场监管的角度，分析了如何使我国证券市场发挥作用
从我国政府近年来的证券监管实践来看，监管思想不统一、监管政策的连续性不强是一个突出问题。
从世界范围来看，证券市场监管的指导思想大致可以分为两种。首先是在信息披露的基础上强调投资者的自我保护，如美国的证券监管思想。这一指导思想的基础是证券市场监管法律体系健全，投资者成熟理性。比如美国的证券监管部门认为，只要上市公司披露足够多的信息，并保证这些信息的真实性和可靠性，投资者就能够自主决策，投资者就要为决策失误造成的损失负责。上市公司及时、准确、完整的信息披露是监管的重中之重。这种监管思想有利于提高监管效率，但缺陷在于监管侧重于市场的有效运行和对证券交易所会员利益的保护，对投资者提供的保护往往不足；第二种监管思路强调监管机构对证券发行人的素质要求和对投资者的保护责任。例如，香港证券监管部门认为，需要加强对上市公司及其市场行为的监管，以保证证券发行人的质量，中介机构应承担相应的法律责任。在这种思路的指导下，投资者的合法权益通常可以得到很好的保护，但缺点是监管过严会导致企业经营保守，影响上市公司的融资效率和创新能力。
中国证券市场建立时间短，相关法律法规不健全，机构投资者队伍小。与上市公司相比，投资者处于弱势地位。此外，上市公司整体质量不高。在这种条件下，第一种监管思路不能有效地保护投资者的利益。因此，有必要采取上述第二种监管思路，即注重上市公司质量监控和投资者保护。
二、完善政府监管的基本法律制度。
1.通过立法明确证券监管机构的独立法律地位。
我国证券监管机构在《证券法》中称为“国务院证券监管机构”，其法律地位是国务院确定的直属机构，随着政府任期的调整而调整，不能独立于政府。在我国行政权力占主导地位，人大或常委会无法对行政权力形成有利制约的前提下，证券监管机构只对行政权力负责，不对投资者负责，保护投资者的监管理念无法得到保障。在这方面，我们可以借鉴美国的立法经验。美国证交会的地位是法律直接规定的，不对美国总统和国务院等行政机构负责，独立性可以得到保证。因此，有必要修改《证券法》，使我国证券监管机构的独立地位得到法律的明确规定，使其能够监管国有股东和国有中介机构而不被“俘虏”。这样才能保证监督效果。
2.通过立法增加对证券监管机构的授权。
我国证券监管的对象主要包括上市公司和中介机构。绝大多数上市公司属于国企改制，早期以地方国企为主，现在以中央国企为主。这些企业对地方政府的重要性自不必说，甚至是民营企业或者通过市场收购获得控制权的民营企业，都是地方政府各种利益的来源。证券公司等中介机构的代表大部分也是国有的。从这个意义上说，证券监管机构的监管对象实际上是中央政府和地方政府。因此，如果证券监管机构的地位与SASAC相同，证券监管机构就无法监管上市公司大股东国资委。在此前提下，现有证券监管机构的现有法律地位和法律授权范围反而使证券监管机构成为“弱势主体”。可以说，目前我国立法机关对证券监管机构的授权较少，导致证券监管机构无法有效开展工作，这也是目前政府监管效果不理想的直接原因。
为了强化证券监管手段，法律必须赋予证券监管机构更大的权力。拥有一定立法、司法和执法权力的监管部门能够比司法机构更有效地防止证券市场的违法行为。美国的证券市场监管机构SEC具有很大的独立性。它拥有传票、调查、听证、处罚、禁止和起诉等广泛的权力，以及多达10的类似立法权。而我国证券监管机构的权力仅包括规则制定权、行政许可权、行政指导权和行政处罚权，范围要小得多。因此，有必要通过《证券法》增加对我国证券监管机构的授权，使其在证券监管方面拥有广泛的权力，如参照美国建立“吐出非法利润”制度，向投资者追回并分配；赋予证券监管机构财产扣押权，最终通过立法使证券监管机构成为立法、司法、行政之外的第四个机构。
目前，中国证券监管机构的授权取得了一些进展，但还远远不够。目前急需赋予证券监管机构的权力有调查权(无需事先通知直接调查被调查人的财务和银行账户的权利)、传唤权(传唤当事人的权利，拒绝传唤视为违法)和举证责任倒置(举证责任由被调查人承担)。
3.完善证券市场监管的配套法律法规。
目前正在实施的《证券法》和《公司法》在监管实施方面不明确，严重影响实施效果。抓紧制定《证券市场监管执法法》，弥补《证券法》在市场监管操作程序、方式、处罚等方面的空白，加强对监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚对象和程序的规定，使证券市场监管执法有法可依，落到实处。
第三，完善政府监管机构的制度建设
1.从“分权”视角重塑证券市场监管组织
我国证券市场实行统一监管模式，证监会及其下属机构负责证券监管的行政实施，而证券立法和监管职能主要由人大和司法部门行使。考虑到证券监管的专业性和复杂性，有必要从“三权分立”的角度重塑证券市场监管体系，建立专业机构分别行使证券立法和证券监管职能。
在立法机关方面，建议全国人大常委会成立证券决策委员会。证券决策委员会负责广义上的证券立法，不仅包括通常意义上的法律，还包括重大法规和政策的制定。在人员构成上，主要由金融行业的经济学家和学者组成，负责重大政策的前期调研和政策论证。
在监管机构方面，建议成立国家证券再监管委员会。狭义的监督是由司法监督承担的。国家证券再监管委员会负责评估和监督证券市场监管政策的执行情况，监督监管从业人员和监管部门的实际履行情况，依法惩处一切违法违规机构和人员。
2、加强监管机构的监管。
我国上市公司的高层管理者往往由地方政府任命，证券公司等中介机构的高层管理者往往来自证券监管部门或地方政府，甚至回到证券监管机构，因此监管机构与被监管对象之间存在着千丝万缕的联系，形成了所谓的“旋转门”现象。要避免监管的“旋转门”现象，就要在监管者和被监管者之间设置防火墙，限制官员在监管机构和被监管单位之间的自由流动，建立监管者的信用档案，建立监管绩效评估体系，等等。
第四，加强政府监管的外部合作
1，充分利用公众监督
社会公众监督的及时性和广泛性是政府监督无法比拟的，“蓝田事件”就是一个明显的例子。政府监管机构应及时引导和利用公众监督。目前首先需要加强的是证券中介机构的法律约束和自我监督功能。包括按照国际会计准则和审慎原则对上市公司的财务会计报表进行审计，将会计师事务所的法律责任约束在无限法律责任原则上，建立严格的律师事务所对上市文件的鉴证制度。
2.扩大与其他金融专业监管机构的合作。
要加强混业经营渗透监管，建立联合监管的沟通机制，比如将目前的银监会、证监会、保监会联席会议升级为日常工作制度。同时，可以借鉴美国对金融控股公司的监管模式，建立相应的伞形监管原型。在伞式监管体系中，银行监管当局应该是核心。
3.加强国际监管合作。
证券监管国际合作的主要内容包括:建立信息共享机制，协调资本充足率要求，建立统一的证券跨境发行上市信息披露和会计准则，协调解决信息技术和计算机网络发展给国际证券监管带来的新挑战，降低国际清算风险。对于中国证券监管机构而言，加强证券监管国际合作不仅可以提高中国证券监管效率，控制风险的国际传递，还可以促进中国证券监管的规范化、国际化和现代化。
参考资料:
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