近日司法部关于基层律师改革的消息
2013 65438+10月1新修订的民事诉讼法实施后，基层法律服务工作者和律师被列为第一类诉讼代理人，也是专业的诉讼代理人，让基层法律工作者看到了司法体制改革的曙光，感受到了基层法律服务生存发展的希望和空间。但在具体执行中，受法司〔2002〕12号批复的影响，有管辖权的人民法院对基层法律工作者的诉讼行为仍存在歧视性看法。最具代表性的是最高人民法院研究室民事处处长、法学博士吴先生，他对修改后的民事诉讼法条文的理解和适用有很多看法。正是因为吴博士的观点，笔者在深圳福田区法院代理北京等地当事人时被驳回。
本文探讨了官方回复的背景和理论基础。司法部发布的[2002]12号。笔者发现，该批复是司法体制改革的一大倒退，它指的是已经失效或需要修改的部级规章。它的出现，让无数做出成绩、能为辖区外当事人提供优质服务的基层法律工作者陷入尴尬境地。
为了基层从事法律服务的同仁能够正常开展辖区外的诉讼代理业务，也为了司法部高层能够听到最低的声音，笔者从四个方面给出建议，希望司法部决策层能够及时回应，消除司复[2002]12号批复所带来的阴影。
第一，从深圳两级法院代理基层法律工作者民事诉讼的不同做法，可以看出两级法院的法官对民事诉讼法第五十八条第二款第一项规定的不同执行。
自2011年3月起，笔者在山西省原平市程楠法律服务所执业，开始以北京人为主的17放贷人，到深圳两家法院，以深圳三家私营公司为被告，承办民间借贷纠纷案件，共54件，涉案金额986万余元。由于案件的特殊性和复杂性，笔者在深圳两个基层法院进行了四批诉讼，到5月13，17，四批判决全部生效。两批17案件已经中止，准备向深圳中院申请破产还债。
2013年9月2日，当笔者拿着北京、内蒙古自治区等5个省市的16委托人出具的授权委托书再次走进广东省深圳市福田区人民法院立案楼，代理这些当事人执行37起民间借贷纠纷案件时，被负责执行窗口的女法官告知，她拒绝受理，因为基层法律工作者不能代理辖区外的案件。
此前，在深圳市福田区、罗湖区法院，无论是代表法院提起原诉，还是当庭提起诉讼，包括前两批17号案件的执行申请，都没有因为笔者是基层法律服务工作者(以下简称法律工作者)而被驳回。
笔者反复向女法官说明，并不是第一次来深圳代理这些当事人，这37份生效判决书中的共同委托代理人是自己。但法官仍然坚持认为，她执行的是新民事诉讼法第五十八条第二款第一项。
作者的观点正好相反。笔者认为，既然全国人大常委会通过立法确立了法定代理人地位，就不应该看着已经过时的旧历书，拿无效回复当挡箭牌。再说，十年前司法部的一个回复怎么能和立法机关的规定相抵触，无论怎么解释都无济于事。法官还建议笔者，可以由当事人推荐诉讼代理人亲自来法院立案，以解决法律工作者代理权有限的问题。
由于笔者在福田、罗湖区法院代理的前两批17案件已经中止审理，即将进入破产还债程序，笔者带着起草好的相关诉讼文书来到深圳中院咨询。在与立案庭的接待法官讨论进入破产还债程序的法律工作者能否享有代理权时，接待法官会在请示领导后给予明确答复，法律工作者的代理权不受限制。
在深圳这个高度开放的城市，审查立案的法官代表法律工作者有两种完全不同的方式，说明深圳中院的同志对民事诉讼法第五十八条第二款第一项的规定理解正确，业务素质较好。同时反映出执法者对新实施的法律仍有不同的理解。
为了争取37起案件执行阶段的代理权，笔者再次回到福田法院与法官协商。主审法官认为自己无权决定，要求负责立案的领导复核。这个领导很负责。他不仅与笔者沟通，还致电深圳中院了解法律工作者的代理权。在确认提交人反映的情况属实后，他致电其他基层法院，了解如何处理类似情况。最终，女法官回复说，中院是中院的做法，基层法院都是这么做的，以龙岗、罗湖区法院都是这么做的为由拒绝了。
作者问能否书面答复，法官回答可以，但领导给了号。等了很久，法官告诉笔者，他已经要求领导不给书面答复，拒绝接收相关诉讼文书。为了说服提交人，法官还拿出了最高人民法院副院长奚晓明主编的《对修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》条文的理解和适用》(以下简称《对修改后的民事诉讼法条文的理解和适用》)，作为驳回的依据。
双方僵持的直接后果是影响当事人权利的实现。为了节省资源和时间，经当事人代表同意，笔者与深圳某大型律师事务所签订了代理合同，将这37起案件的执行工作移交给当地律师。
笔者代理的诉讼案件，很少有真正符合“本辖区”条件的，没有被驳回的。这是作者本人第一次因执行司法部《乡镇法律服务所工作细则》第24条第4项而被法院剥夺诉讼代理权。
第二，事实上，当司法部发布回复时。[2002]12号，当时引用的条款已经失效，但在之后的十年间依然盛行，影响在一定程度上制约了整个行业的良性发展。
司法部〔2002〕12号批复无视当时法律工作者已进入法律服务市场的事实，列举了乡镇法律服务过时、无效、技术上有缺陷的工作规则。主要问题是:
1.司法部1991年9月20日颁布的《乡镇法律服务总规》第六条规定，“乡镇法律服务所应当立足基层，主要向本辖区内的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体、承包经营户、个体工商户、个人合伙组织和公民提供法律服务，服务方式应当努力做到便民利民、及时有效”。但在《分则》第二十四条第四项中，有“一方当事人所在地在其管辖范围内”的限制性规定。
从立法技术角度看，分则的规定违反总则的规定，应视为无效规定。但在当时缺乏立法指导的情况下，再加上起草人和审查人法学理论的缺失或疏忽，才做出如此宽松的规定。因为法律服务业本身就包含诉讼代理服务。其实当时的中国并不缺乏法律人才，司法部应该有一批法律专家和法律专业人士。如果有人能够意识到其副作用和当时立法技术上的缺陷，只需要在《乡镇法律服务所工作细则》公布之前，删除第二十四条第四项中“一方当事人所在地在辖区内”的规定即可。
当然，我们不能忘记，这个规定的历史背景是，法律工作者仍然拿着政府的工资，使用政府的资金，穿着和公安、司法辅助人员一样的警服，也从事非法律服务工作，具有一定的行政性质。
同时，应该肯定当时我国基层法律服务方兴未艾，大部分法律服务还处于“摸着石头过河”的阶段，《工作规则》的出台在特定时期确实起到了一定的作用。
二、《乡镇法律服务所工作细则》以司法部5月30日发布的《乡镇法律服务所暂行规定》为依据，1987。根据《暂行规定》第九条乡镇法律服务所实行的“有偿服务、适当收费”的原则。.....当时“两不四自”还没有完全落实。
从上述规定可以看出，司法部的初衷一直是鼓励和支持这一行业的发展，而不是打压和限制其生存和发展空间。
后来，司法部倡导“不占用编制，不占用经费”，提出了法律服务“独立执业、自收自支、自我管理、自我发展”的道路，意在为法律服务走向市场创造条件。当时以法律服务为代表的诉讼业务受到限制，更多的担忧可能来自于对法律工作者专业能力的担忧。
3.2000年3月31日，司法部发布的《基层法律服务所管理办法》第五十一条规定“本办法自发布之日起施行。司法部5月30日发布的1987《乡镇法律服务所暂行规定》同时废止。那么，2000年4月30日以后，《乡镇法律服务所暂行规定》这一曾经指导我国基层法律服务行业建设和发展的部颁法规将失去根基。
新制定的部颁规章《基层法律服务所管理办法》最划时代的举措就是将“乡镇法律服务所”改为“基层法律服务所”，两个字的区别确实是一种进步。按照常理和发展眼光，已经与《乡镇法律服务所暂行规定》配套的细则和解释，如果不修改和重新发布，将会失效。
非常遗憾的是，就在新规定颁布实施9个月后，司法部不适当地引用了《乡镇法律服务所工作规则》，该工作规则尚待确定，并于2002年2月10日以司复[2002]12号下发了《关于基层法律服务工作者不能代理任何一方当事人的民事经济行政诉讼案件不在本辖区的批复》。
这份回复是“根据《乡镇法律服务所工作细则》第二十四条第四项，当事人一方所在地在本辖区，是基层法律服务工作者代理民事、经济、行政案件应当具备的条件之一。”
根据逻辑提前犯大错，其结论必然错误的基本原理，在《乡镇法律服务工作细则》效力待定或其存在基础丧失的情况下，作出“因此，基层法律服务工作者不能代理双方当事人均不在本辖区内的民事、经济、行政诉讼案件。”结论肯定是错的。
但也正是因为这个回复，影响了我国基层法律服务行业十几年的发展，却给工作出色、社会影响力大的基层法律工作者带来了灾难性的后果，束缚了有能力的基层法律工作者的手脚。其间，江苏省司法厅《关于基层法律服务工作者能否代理一方当事人不在本辖区内的民事、经济、行政诉讼的请示》(苏司办(2002)69号)起到了推波助澜的作用。
政协委员孔维克经过长期深入的调研发现，“2065438+2003年至1年实施的新民事诉讼法，首次明确了基层法律代理人的地位，明确规定基层法律服务工作者可以被委托为法律代理人代理案件。但司法部在1991为政府出资法律服务所制定的《乡镇法律服务所工作规则》并未改变，仍在今天的自收自支合伙法律服务所执行。”孔维克委员也认为，“这一限制性规定有悖于民事诉讼法将基层法律工作者列为诉讼代理人的立法精神。”
综合评价这一回复不仅没有规范法律服务市场，也给基层法律工作者带来了便利。反而给其他没有资格代表诉讼的人留了余地。从实践角度看，它的存在将制约新修订的民事诉讼法的顺利实施，成为法律工作者代理诉讼的敲门砖，是司法体制改革的一大倒退。
第三，吴博士关于法律工作者代理民事诉讼的范围和性质的观点，既没有考虑法律工作者的历史背景，也没有发现乡镇法律服务所工作细则的缺陷，更没有忽视成熟的法律服务所对社会做出的贡献，更没有以发展的眼光正视民事诉讼法做出的新规定。他的言论相当负面，对法律工作者在辖区外开展诉讼代理业务影响深远。希望吴老能够更新观念，重新定位法律工作者在民事诉讼活动中的地位。
最高人民法院研究室民事处处长、法学博士、《民事诉讼法修正案条文的理解与适用》(以下简称)第十一章作者吴先生认为，“基层法律工作者的主要业务包括代理参加民事、经济、行政诉讼活动，但是，基层法律工作者的业务范围受到一定程度的限制。司法部的批复(第司复[2002]12)关于基层法律服务工作者不能代理任何一方当事人不在本辖区的民事、经济行政诉讼案件的规定，根据《乡镇法律服务所工作细则》第二十四条第四项，一方当事人所在地在本辖区，是代理民事、经济、行政事务的基层法律服务工作者。因此，基层法律服务工作者不能代理双方都不在自己管辖范围内的民事、经济、行政诉讼案件。”这是基层法律服务工作者和律师代理诉讼业务的主要区别。(参见Wu P117的第20至28行)
在笔者看来，吴博士可能没有仔细研究过中国基层法律服务业的发展历史，忽略了replyNo的官方背景。司复[2002]12号，甚至未能仔细梳理新法与旧法的关系，上位法与下位法的不同效力，甚至没有质疑官方批复是否合规有效，直接引用司复[2002]12号。
吴博士在文章中还指出，“在民事诉讼法修改之前，基层法律服务工作者代理民事诉讼是律师代理之外的一种公民代理形式。”(见武文P117倒数第二行1至P118行1)。
笔者认为，这种观点值得商榷。修改前，民事诉讼法没有明确规定“公民代理”的范围。但是，在司法部出台的规定已经明确的前提下，执意将基层法律工作者归为“律师代理以外的一种公民代理形式”，显然是对取得职业资格的基层法律工作者执业的不尊重，或者说是对基层法律服务全行业的歧视，是对司法行政机关颁发的《法律服务工作者执业证书》的不重视。
吴博士在文中最后指出，“修改后的民事诉讼法将基层法律服务工作者和律师列为诉讼代理人。就其诉讼法律地位而言，究竟还是公民代理人，还是独立代理人类型，有待进一步研究。(见吴P118从第1行到第4行)”
笔者认为，从吴博士的表态中可以看出，吴博士显然对人大立法没有信心。既然最高立法机关把基层法律服务工作者和律师列为同级诉讼代理人，说明双方在诉讼中地位平等，作用相同，没有高低贵贱之分。区别在于，律师是律师，是基层法律服务工作者，还是基层法律服务工作者。只是因为获得资格的渠道和条件不同，发证的部门不同，职称也不同。但是，发证机构是各级司法行政机关领导下的两个工作机构。如果将基层法律服务工作者视为“公民代理人”，显然违背了民事诉讼法第五十八条第二款第一项的规定和立法本意。
试想一下，如果司法部、国务院法制局、最高立法机关真的采纳了吴博士提出的上述意见，真的在上级修改《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》或者《基层法律服务所管理条例》、《基层法律服务法》的时候纳入他们的意见，那么在未来的10年到20年，基层法律工作者就没有前途了。最直接的后果是，由最高立法机关作出的基层法律工作者和律师并列的民事代理诉讼地位成为一纸空文。
因此，希望吴博士能够真正考虑基层法律工作者面临的实际困难，对《民事诉讼法修订条文的理解和适用》第二版第十一章的内容进行适当调整，不要继续散布误传，成为各级法院法官阻碍基层法律工作者“跨区域”代理诉讼的挡箭牌。
第四，改变人们的偏见，最终还是要从顶层设计入手，取消这些不合适的规定。在新规一时难以出台的情况下，最便捷的方式就是司法部以批复的形式废止司复[2002]12号批复，为基层法律服务的健康发展扫清障碍。
自2000年3月31日司法部实施《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》以来，基层法律服务业步入正轨，法律工作者队伍取得了前所未有的发展。正如吴博士所说，“2000年6月5日至6月38日，司法部组织了第一次基层法律服务工作者资格全国统一考试。到2000年底，全国基层法律服务工作者总数达到121904人，比1999年底增加了2182人，具有大专以上学历的基层法律服务工作者达到5756100人，占基层法律服务工作者总数的47%。”(见吴P117第六至第二行)
然而，司法部于2002年6月5438日+2月65438日+00日作出的答复是基层法律服务工作者不能代理当事人不在本辖区的民事经济行政诉讼案件是一个打击，给发展中的法律服务业戴上了“紧箍咒”。
就是这样一个庞大的服务群体，大部分同志完全有资格从事民事诉讼代理业务。但允许自行其是，只能在自己执业证书确定的执业机构管辖区域内从事代理诉讼业务。
对此，河南律师马誉峰认为，官方的回复是错误的。[2002]12号限制了法律工作者的执业区域，即“一方当事人所在地在本辖区”，如果双方当事人都不在法律工作者执业的辖区，则无权代理案件。然后在全国范围内明确禁止基层法律工作者办案，成为很多律师、法官的利用。
笔者认为，在城乡一体化的今天，乡镇和城市街道的基层法律服务所要想发展和生存，就应该适应市场需求，根据客户的需求提供服务。基层法律服务所作为市场主体，不应拒绝非本地区当事人的服务请求，也没有理由拒绝为非本地区当事人提供服务。这必然会剥夺合法消费者自主选择的权利。如今交通通讯发达，实际上已经无法限制基层法律服务的“执业区域”。
此外，法律服务所既不是行政机构，也不是派出所，更不是法院派遣机构，也没有任何拨款。不会把有服务需求的客户拒之门外，送上门。
在笔者看来，这一规定并无实际意义，反而限制了服务所的业务来源，给不景气的法律服务带来了生存压力。不用说，没有一家业务好的律所不越过这条“红线”去执业的。而没有能力代理诉讼、公信力不高的法律工作者，即使位于当事人家门口，也不敢使用法律服务。
提交人的法律服务办公室，如果严格遵守官方回复的规定。[2002]12，可能早就倒闭了，另谋生路了。事实上，包括北京在内的全国大部分地区的法院，并没有因为无管辖权当事人委托的案件而限制法律工作者出庭，即使是深圳的两级法院也是如此。因此，规定“一方当事人所在地在本辖区”没有价值和必要。
多年来，为了法律服务所的生存和发展，无数律师、记者、法学专家奔走呼吁，撰文试图改变法律工作者目前的命运。列表如下:
2008年6月4日，《记者观察》杂志记者张鹏在《65438+万基层法律服务工作者面临存废之争》一文中指出，“法律工作者认为，既然国家给基层法律服务工作者发放了《准生证》，就应该允许他们向社会提供法律服务。这是基层法律服务工作者最基本的生存权和工作权！”
2008年6月1之后，部分省份的基层法律服务工作者要求就“我国基层法律服务工作者的诉讼权利”问题与司法部高层进行对话，但至今没有任何后续。因为律师没有自己的行业协会，无法通过上级协会向司法部高层表达诉求。
当年4月3日，四川省成都市武侯区韩曙法律服务所所长李双德、司法部公证律师工作指导司基层法律服务所所长蒋建峰作为基层法律服务工作者代表，就基层法律服务工作者的诉讼权利、基层法律服务法的立法等问题展开讨论。然而，时至今日，司法部并没有从根本上解决我国基层法律服务工作者在法院办理诉讼业务的障碍。相反，因为法院引用了司法部不恰当的答复，法律工作者被拒之门外。
已取得法律服务所律师资格的河南李广律师事务所律师马誉峰客观评价，“法律工作者来自农村，由于出身农村，代理案件责任心强，忠于法律和当事人合法权益，代理费低。一些优秀的法律工作者和律师一样优秀。因为法律工作者服务基层，扎根基层，案源业务不断拓展，基层法律服务工作者在社会主义法治建设中发挥作用。”
为了让基层法律服务业有一个健康的发展空间，政协委员孔维克在今年的政协会议上提出，“由于基层法律工作者的代理权往往受到不合理的限制，不得不面临‘断奶’和‘断粮’的困境。”因此，建议“司法部废止1991年9月制定的乡镇律师工作规则，制定新的法律工作者业务管理办法，以适应新的法律环境，拓展基层法律服务工作者的服务范围和领域，使这一群体在跨区域竞争服务中得到锻炼和提高，为基层群众提供更多选择”。
湖北省京山县平坝法律服务所所长王伟深有感触，“在农村，没有法律约束的经济活动充满矛盾，很少能成功；没有法律指导的改革问题很多，大部分都失败了。因此，在《当前农村基层法律服务业的困境与出路探讨》一文中，呼吁“司法部应借鉴《律师法》和《公证法》起草和颁布的经验，尽快采取立法的形式，将司法部一些过时的59号令、60号令修改为行政法规或法律，确保基层法律服务工作者能够依法执业。或者司法部会要求全国人大常委会修改《律师法》第十四条、第四十六条，然后进行立法解释，将基层法律工作者的诉讼代理业务上升到法律允许的范围，这也是当前基层法制建设的当务之急。"
中国政法大学硕士研究生朱，曾参与北京市海淀区司法局、中国政法大学律师研究中心对北京市基层法律服务工作者现状及对策的调研，并发表专著，建议制定《基层法律服务工作者法》。……
当然，想要废除法律服务所的声音不绝于耳。
2013年4月8日，司法部基层法律服务所向社会发布了《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》修订草案，这让笔者非常激动。楼梯响了却没人下来的时代可能要结束了。
根据上级司法行政机关的安排，笔者写了《只有成为市场主体，才会有更大的生存发展空间》一文。忻州市司法局领导来院调研，对作者的提法和一些做法给予了肯定。笔者的观点或许对高层立法有所帮助。
根据《立法法》的相关规定，一部新法规的颁布，可能要经过的程序或步骤太多。为了消除司法部〔2002〕12号批复造成的阴影，笔者建议某省司法厅能否就是否继续执行《乡镇法律服务所工作规则》第二十四条第四项向司法部请示，由司法部以批复的形式撤销12号批复。
如果司法部能够及时出台这样的新批复，就可以解决基层法律工作者的“跨区域”诉讼代理问题，为基层法律工作者顺利开展民事诉讼代理扫清障碍。