如何解决中央立法与地方立法的冲突

全面推进依法治国，需要更好的“依法治国”。备受关注的立法法修正案草案8日提请十二届全国人大三次会议审议。从草案来看，我国享有地方立法权的城市将从49个增加到280多个。

地方立法权成倍“扩张”的用意何在？这对地方改革发展会带来多大的好处？各地能否顺利承接立法的实质性赋权，如何在放权扩权的同时防止地方“滥权”，都是各方高度关注并期待解决的重要问题。

为什么会大幅扩张？

根据现行立法法，有立法权的“较大的市”分为三类:“省、自治区人民政府所在地的市”、“经济特区所在地的市”、“经国务院批准的较大的市”，共49个。

这个修正案草案增加了一个新的类别:235个“其他有设区的市”。新老相加，全国284个设区市将全部享有地方立法权。此外，全国人大常委会副委员长李建国8日对草案作说明时建议，赋予不设区的广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市地方立法权。

“呼吁多年终于有了突破！”来自温州的全国人大代表郑说。自当选第十二届全国人大代表以来，她每年都在两会上建议批准温州为“较大的市”，以获得地方立法权。

她说，温州一直是改革的先锋，以敢拼敢创新的基因著称。“温州人遇到阳光就灿烂，遇到雨露就发芽，只是缺少一点阳光雨露。”没有地方立法权，很多改革探索都无法进行，或者说无法进一步推进。

不仅仅是温州。许多城市在经济发展和城市建设方面取得了快速进步，但各种问题和矛盾也成倍增加。由于缺乏立法权，只能用“红头文件”来代替，但又容易引发新的问题。

中国政法大学副校长、行政法专家马怀德表示，随着改革发展的深入，地方对立法的需求越来越强烈。“以城管为例，城管执法机构需要规范运作。中央没有城管立法，地方政府想立法也没有权限。没有立法，他们无法解决管理问题。这就构成了矛盾。”

发放多少奖金？

在立法权方面，合肥无疑是温州羡慕的对象。今年年初开始实施的《合肥市城市管理条例》因为对广场舞等集体健身行为进行了规范而进入公众视野。

作为此前49个“尝鲜”地方立法权的城市之一，截至目前，合肥市政府已制定规章68件，提请市人大常委会制定地方性法规45件。这些立法涵盖了民营经济发展、环境保护、公共资源交易、城市管理等各个方面，为改革发展创造了更加可靠的制度“小环境”。

全国人大代表、合肥市市长张庆军以《巢湖流域水污染防治条例》为例。合肥的这个“自选动作”，规范了依法治湖的行为，划分了几个级别的保护区，比如

一级湖泊及入湖河流一定范围内，除在建项目外，严格控制新建项目。“此外，也有效避免了人事变动和政府更迭带来的反复无常的变化，也对政府的行政权力产生了负面影响。

形成了有效的约束。”张庆军说道。

根据草案，有立法权的地方可以制定城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规。原49个较大的市制定的地方性法规

规定，涉及上述范围以外的事项，继续有效。专家认为，赋予设区的市立法权意义重大，一些创新举措和重大项目可以通过地方立法加快推进。

可以发现，在草案赋予地方立法权的城市数量翻倍的同时，其立法范围却在缩小。“法律、行政法规和省级地方性法规越来越完备，有必要适当限制较大的市的立法权限。这样可以避免重复立法，维护国家法制统一。”全国人大常委会法工委研究室主任梁莹说。

能力达标吗？

"当务之急是做好地方立法权的准备工作."全国人大代表、温州市人大常委会主任陈晓华表示，温州市人大常委会已经成立了立法准备工作领导小组。她坦言，温州急需这方面的人才，立法引导和培训也需要加强。

获得权限后，立法质量是否合格，立法能力能否匹配，也是摆在各地立法部门面前的严峻问题。一些公众还担心地方政府是否会制定旅游法、恶法甚至“异国法”。

这不是危言耸听。几年前，某省制定实施了《母婴保健条例》，但这一地方性法规违反了上位法婚姻法中“取消强制婚检”的内容，被一些专家质疑为“越权”

法律”。也曾有地级市出台地方性法规，要求当地所有房地产开发企业在出售房屋前，必须缴纳不低于25万元的“首次电梯更新费”。如果他们不付款，他们将不会签发预售证，造成

企业和公众广泛质疑。

专家认为，立法是一项复杂的工作，需要很高的专业水平。地方当局需要弥补机构设置和人员能力方面的不足。

需要指出的是，赋权后，地方立法的进度并不是“一刀切”。修正案草案规定，省、自治区人民代表大会常务委员会应当综合考虑所辖设区的市的人口数量。

数量、地域面积、经济社会发展、立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市启动制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。

如何防止权力滥用？

“在没有立法权的时候，一些地方政府拿出很多‘红头文件’，与民争利；一旦有了立法权，岂不是更加光明正大，肆无忌惮？”“如果一项非法执法只污染了水流，那么一项非法立法就污染了整个水源”...

针对地方立法权的扩大，网民表达的担忧指向一个关键问题:如何避免地方滥用立法权？那么多城市有立法权，如何有效及时的监督审查？

根据草案，除了限制地方性法规的范围外，还规定应当制定地方政府规章。没有法律、行政法规和地方性法规依据，不得设定损害公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。此外，在起草行政法规的过程中，要求听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。

民意会有效制约地方立法权。草案要求拓宽公民有序参与立法的渠道，开展立法协商，完善法律草案立法论证、听证、公开征求意见等制度。

北京大学法学教授蒋明安表示，全国人大和各省人大应建立专门的法规监督检查机构，全国人大其他专门委员会和人大常委会工作机构可以配合监督检查；站立

法律应当明确规定考试机构受理机关、团体、组织和公民考试申请、实施考试、向考试申请人反馈考试结果的时限。只有这样，审查制度才能真正发挥作用。

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