中国财经|周小川:关于养老金改革的几个问题
文章中国金融，2020年第19-20期
我过去参加过几次关于养老保障制度的会议。在大多数情况下，我从经济学角度分析了为什么现行制度不可持续，需要改革。事实上，这些经济分析要真正达成全面共识并不容易，不管什么时候总是有争议。因为有的人会从长远的角度来看，有的人会从短期的角度来看，有的人会从不同部门的可行性来看，有的人会从不同的利益群体来看。完全统一并不容易。假设这些分析已经大体达成共识，我们需要做什么？我有以下考虑。
计算养老金缺口，发挥养老金支付制度的激励作用非常重要。
应对老龄化带来的严峻挑战，相关计算非常重要。第一，需要更准确地计算未来养老金缺口。这种计算取决于相关的假设，如未来人均预期寿命。这些假设也可以是一个分布，正态分布的顶点和两边的概率分布，加上几种可能的政策效应，未来分析的结论会是一个区间。严格来说，该方法应该用动态系统模拟来衡量，而不是典型意义上的精算。
第二，构建企业和个人的激励机制。现在面临的问题是经济下行压力和普遍减税政策降低了今年的养老金缴费率。按理说，老龄化形势下，养老金缺口在扩大，早就应该提高缴费率，增加收入。降低费率的原因是，在现行制度下，养老金不能作为企业对劳动者的奖励；作为个人，并不能体现劳动报酬的激励机制。激励效果下降导致生产率下降，表现为企业活力下降。虽然养老金缺口在拉大，一些省份已经开始出现“窟窿”，但还是要降低养老金缴费率。换句话说，在设计机制时，应考虑养老金在企业活力和激励方面的重要作用。
提高个人账户在养老金三大支柱中的比重。
个人账户在养老金三大支柱中的比重应该大幅提高。充分发挥个人账户的激励功能，一是鼓励生产力，二是鼓励个人贡献，避免我国传统计划经济体制下“吃同一锅饭”的道德风险。三大支柱的定义、划分和比例关系非常重要。这里可能需要注意的是，中国官方对三支柱口径的定义与国际通行的理解(如来自世界银行和OECD的定义)不同，这更容易引起国际上的误解。
用历史还原法处理代际差异实现养老金制度转型
应该考虑利用过去的房改经验，采取历史还原的方法，来处理过去不同时代、不同工作的人的个人账户“空缺”问题。对于什么样的未来体系是好的，国际上存在共识。但是，养老保障制度是代际的，从一种制度过渡到另一种制度存在过渡困难。
过去，中国的老年人、中年人和不同年龄的人处于不同的制度下，这给扩大个人账户的制度过渡造成了实际困难。房改的一些经验是按照工作年限和职位算一个分数，某种程度上相当于过去的住房购买力。通过转换，相当一部分工作了几十年的人可以低价或免费获得“房改房”。这种想法也接近于几个欧洲国家实行的名义个人账户(NDC)。如果不用历史还原来折算个人账户，或者做不到这一点，扩大个人账户比例就存在公平性和合理性问题，自然导致很多人反对实行扩大个人账户。
中国的另一个特殊情况是，在实行“名义个人账户”时，农民需要特殊待遇。一直以来，中国的政策是对未进城的农民实行土地承包权和宅基地管理，外加低保。如果一个农民耕地几年后进城打工，再也不回老家，可以从他开始打工的时候开始算“名义个人账户”。这样做可以防止农民工“两头占道”，财政部一直在考虑这个问题。
需要明确的是，企业和个人缴纳的所有费用都计入个人账户。
养老金公司缴费和个人账户之间的关系应该重新安排。以前企业缴纳20%，个人缴纳8%。20%的企业实在撑不下去了，就减，现在减到了16%。8%理论上是上缴个人账户的，但是很多地方养老金制度是有亏空的，8%是留不住真实账户的。个人账户只是名义上属于个人，实际操作中经常被挪用填补同期养老金支出缺口，称为“空账”。而且个人账户透明度不高。
企业缴费的20%(现在16%)不缴入个人账户，只照顾了现收现付的需求，明显忽略了对生产率的激励作用。究其原因，既有对政策工具理解不够深入，也有部门立场的偏差。政策设计是“懒”的表现。我感觉这个比较简单，实际上大大降低了养老金制度中的激励作用，造成了不透明，降低了大家对养老金制度的信心。所以要明确，企业缴费和个人缴费都要记入个人账户，两者的比例要相等。
划转国有资本做个人账户。
如果个人账户已经恢复并认可，下一步应该划拨国有资本做个人账户。中国有大量的国有企业和资产，中央决定拨出部分国企股份充实养老金。这件事不容易拿定主意。遗憾的是，在本世纪初，国家几乎下定决心划转国有资本充实社保基金的时候，却因为一点点偶然性而没有做到。决定先划拨10%的国有资本，是正确的，也是务实的。据说分配过程中还存在很多问题。在宏观总量上，需要把账算清楚，才知道解决这个问题需要多少国有资本。从微观上看，国有资本的配置不仅要解决统筹上的小缺口，还要考虑填补“名义个人账户”上的缺口，使未来的个人账户更具公信力和激励性。这个分配比例肯定是少不了的，10%是解决不了的。此外，划转国有资本充实社保基金，做个人账户，也涉及国企混合所有制改革。
通过支付N到1解决劳动力流动问题。
现在交通发达，劳动力流动越来越普遍，农民工在城市很多地方都工作过。养老金管理以前是省级统筹，有的省是市级统筹。按照几年前提出的办法，养老金制度中预先筹集的积累资金应该是可以流动的。事实上，相比提高养老金的可携带性，N对1账户更容易支付。当一个员工在n个地方工作过，当他退休的时候，不同地区的养老金管理人会根据他工作年限内的贡献，包括投资和运营的回报(要求透明)，向退休人员支付这一阶段的退休资金。从财务角度来说，由于IT技术的发展，N支付1账户是相当容易可行的。
这和当时东莞的工薪族和女工拿走的资金是不一样的，因为当时只允许拿走养老金缴纳的个人账户，大头还是公司上交的统筹部分。其实这两部分都应该通过历史还原的计算方法计入个人账户，只是没有必要携带。便携性操作问题很多，容易出现信息不对称，让员工个人吃亏。
另外，以后预积累的养老金是不是企业负责保值增值；保值、增值、透明都有一些竞争压力，这也是需要考虑的问题。如果几个机构都保值增值，相互之间就会有竞争和提高。有些机构会做得很好，有些会做得很差。如果只有一家企业，经营不善或者存在腐败等问题，基本不会曝光，也没人能检验。比如有回报率低的问题，他说已经做得很好了，你也没办法。如果有几个机构在运作，需要解决未来特定个人养老金的长期支付问题，也可以采取未来N转1支付的方式解决劳动力流动带来的问题。
实现养老金的高度透明。
为了使养老金制度更加有效，特别是缴费的激励机制，必须实现全面透明。每个人都可以通过互联网清晰便捷地查询个人养老金账户。如果你在几个地方工作过，你也可以清楚地查看几个地方的养老金账户余额和业务回报。同时也可以赋予参保职工选择委托哪家机构管理养老基金的权利，回报随时可见。众所周知，随着科技的发展，我们甚至可以看到小数点后几位的变化，也就是可以看到增值的情况。不像以前，查询这些信息的成本会更高。但说实话，养老金是长期的，不需要非常及时地看到投资回报。
精心设计养老金三大支柱中统筹账户的比重。
在统筹部分，要根据我国目前的情况，精心设计统筹账户在三大支柱中的比重和覆盖面。整体比例需要综合考虑，要和第二支柱、第三支柱统一考虑。而且统筹部分还涉及到中央和地方财政的关系。统筹方面，目前有农村的低保，城市设计的统筹养老金。事实上，国际上有多种政策工具可以实现统筹，包括支持个人账户底线的政策。
应对第二和第三支柱给予充分的税收优惠。
在第二和第三支柱计划中，普遍的感觉是中国在税收方面给予的激励机制不够。中国的养老涉及到大量的老年人。这个制度对于国家的长治久安和人民的福祉非常重要。既然财税政策要支持建立合理的制度，就要投入足够的激励机制，并参考各种国际经验做出合理的税收安排。对于不同的支柱(甚至支柱内的子项目)，税收激励应该有不同的设计。
建立合理的预筹养老金运营体系。
必须建立合理的养老金管理制度，以配合资本市场的发展。资本市场虽然有波动，尤其是新兴市场，但是当泡沫破灭的时候，会给大家带来很大的疑问。把积累的养老金投入资本市场值得吗？但从更长的历史阶段来看，保值增值的大可能性还是要靠资本市场。一方面，养老金投资对资本市场的发展大有裨益；另一方面，养老金投资跨越几十年，长期来看，这种回报对于养老金制度的可持续性非常重要。没有这个回报，养老金缴费率就需要大幅提高。根据不同的假设情景，可以计算出投资回报对养老金制度的支撑作用，但也存在风险，需要设计风险分担机制。所以，利用好资本市场，中间做一些制度安排是非常重要的，对于养老金改革，对于整个国家的繁荣富强也是非常重要的。此外，资本市场提供了一些工具，有助于在减少和计算“名义个人账户”的基础上，利用资本市场工具用当期国有资本填补和补充个人账户。
(本文根据作者2019年2月3日在重庆举行的“养老金改革:国际经验与中国方案”国际研讨会上的发言录音整理而成，标题为编者所加。)
(编辑赵雪芳)