有人知道中国的烟草专卖什么时候开吗？
随着工商分离的改革尝试，烟草专卖行政审批制度将何去何从？中国，一个烟草大国，如何把这样一个特殊的行业做大做强？本报采访了中国社会科学院法学研究所周汉华博士。周汉华一直在研究行政审批制度改革和行政许可法的制定，参与了多个部门审批改革方案的设计、论证和审核。
南方周末:5438年6月+2004年10月，“特零证”即将取消，洋烟将直接进入终端零售环节。你认为对国内烟草市场会有什么影响？随着时间的推移，外国烟草进入中国市场的关税会越来越低。如何评价国外烟草直接进入零售市场后国内市场的变化？
周汉华:取消特别零关税和逐步降低外国烟草进入中国市场的关税是中国加入世界贸易组织时对烟草业做出的两项重要承诺。显然，这两项措施落实到位后，最终可能会对国内烟草市场和烟草行业造成一定的冲击。不过我觉得影响会有多大需要具体分析，至少在很长一段时间内，这种影响是非常有限的，没必要过分夸大。
第一，烟草专卖制度是我国《烟草专卖法》确立的，在入世谈判中没有做出任何改变和承诺。所有的专卖措施都会继续保留，包括进口洋烟，专卖必须继续，不会有大量洋烟进入的可能。第二，特零证的取消只是在零售终端实现了外烟的国民待遇，对进口环节没有直接影响。换句话说，只是分享蛋糕的人多了，蛋糕还是那么大。第三，虽然降低关税会加强国外烟草的竞争力和进口压力，但由于我们仍然维持进口专卖制度，只能由中国烟草进出口集团公司经营。另外，国外香烟在中国的价格比国内高很多，降价空间有限(我们也保持价格控制)。如果低于成本或其国内市场价格，就涉嫌倾销甚至垄断。
所以我认为，在相当长的一段时间内，中国烟草市场洋烟的比例应该维持在3%左右。当然，这个判断需要一些前提条件。第一，进口特许经营制度仍能保持其统一性。第二，相应的反倾销和反垄断措施能够尽快到位。
南方周末:烟草行业可以说是中国行政垄断的最后一个领域，但与其他行政垄断领域相比，烟草行业有其特殊性。如何评价烟草行业的行政垄断？你如何评价中国的烟草专卖制度？
周汉华:当我们谈到烟草专卖制度时，我们首先应该看到它的特殊性。第一，烟草本质上是一种对公众健康有害的产品。它不同于电信和民航。并不是生产越多越好，也不是吸烟者越多。第二，烟草专卖的形成有其历史原因。经过20多年的发展，每年为国家提供税收利润100多亿元，对国家财政有着举足轻重的影响，不能轻易改变。再次，烟草专卖与我国现阶段的发展水平有着密切的关系，尤其与我国政府监管能力弱有着密切的关系。自由放开可能会造成市场混乱，税收大量流失，从白酒行业的现状就可以证明。这是现阶段烟草专卖制度的几个非常重要的特点。
当然，我们也看到，烟草这种最大众化、最市场化的产品，现在受到了最严格的专卖制度。从上游到下游，从种烟叶到卖烟，各个环节都严格管理。这种管理方式不仅成本高，而且效果差，矛盾和问题多。因此，迫切需要在烟草专卖制度中引入市场化机制，加强竞争，使企业更具活力和国际竞争力。
南方周末:加入WTO后，中国的烟草专卖制度受到了很大的挑战。烟草专卖局近日强调，专卖制度不会废除，但加入WTO后，中国现有的烟草专卖制度必须调整。你认为未来改革的方向是什么？
周汉华:我认为烟草行业必须适应社会主义市场经济的要求，在坚持烟草专卖制度的前提下，引入市场机制。具体来说，要推进卷烟销售网络建设，以市场化方式实现宏观调控目标，逐步取代行政审批管理模式；稳步推进政企分开的改革步伐；卷烟生产计划的分配和调整逐步扩大市场化手段的应用范围；逐步形成烟叶市场化调节机制；探索烟草制品零售许可证的竞争性发放方式；根据行政审批的不同性质，采取不同措施规范现行行政审批程序；明确烟草专卖机关行政审批责任，加大执法力度；规定便于相对人监督烟草专卖审批机关的制度；探索多种形式的事中和事后监管制度，维护烟草市场公平竞争秩序。应该承认，每一项改革措施都会很艰难，都会涉及权力和利益的重新调整。除了国家烟草专卖局，烟草行业的市场化改革应该引起更高管理部门的重视。
南方周末:日本、泰国等很多国家都有烟草行业的专卖制度，但在市场开放过程中被迫取消。中国会走他们的老路吗？
周汉华:随着国家财力的增加和各项配套改革措施的逐步落实，我相信烟草专卖制度终将成为历史。当然，现在还很难预测这个过程需要多长时间。
南方周末:烟草改革的一个方向是工商分离。安徽已经做了成功的尝试，广东中烟工业总公司于5月28日挂牌。工商分离会是全国烟草改革的方向吗？工商分离就够了吗？在此基础上，会不会出现政企分开？
周汉华:工商分离当然是改革的一个方向。近年来，烟草行业一直在总结和推广卷烟销售网络建设的一系列经验和做法，并确定了网络的基本运行模式。销售网络的建设可以在调节市场、服务客户、培育品牌、稳定价格增量等方面发挥积极作用。我相信，工商分离，尤其是销售网络的建设，可以帮助烟草行业进行从行政垄断到经济垄断，从管理到服务，从行政审批管理到市场化监管的诸多深刻变革。当然，在这个过程中，必然涉及到现代企业制度的建立和政企分开。在我看来，政企分开应该是烟草行业的当务之急。
南方周末:随着经贸委的撤销，烟草专卖局的未来一直有争议。在中国加入WTO的背景下，国家烟草专卖局的未来会有怎样的变化？
周汉华:前一个问题已经提到，烟草行业政企分开已经刻不容缓。政企分开造成了很多弊端，不利于提高企业竞争力和加强烟草行业执法力度。烟草专卖制度没有规定政企不分，法律上也没有这样的规定。我认为，在垄断体制下，垄断管理机关的职能只能加强，不能削弱。当有一天垄断制度成为历史，所谓的皮囊也就不存在了，垄断行政也就自然成为历史了。因此，可以说，垄断行政化的未来趋势不是线性的，而是螺旋式的。
南方周末:菲利普莫里斯、英美烟草、日本烟草等外国烟草公司都在准备进入中国市场。你如何评价他们？国际控烟行动将如何影响未来的烟草市场？
周汉华:这是一个非常复杂的问题。中国拥有世界上最大的吸烟人群，有近4亿人吸烟。而且我们也看到像中国这样的发展中国家吸烟者越来越多，年龄也越来越年轻。随着国际控烟运动的加强，特别是发达国家国内控烟政策的加强，国际烟草巨头倾向于将市场转移到发展中国家。看看我们很多体育电视节目，大家都能感受到这种影响。要知道，我国每年死于吸烟的人数比交通事故和工矿事故的总和还多。因此，政府机构和各种社会组织，包括我们的媒体，都有特殊的社会责任，我们应该有一个现代化的“禁烟”运动，让人们远离烟草。
南方周末:国内很多学者对烟草体制改革提出了一些很好的想法。你如何评价他们？现在认可度比较高的方案有哪些？
周汉华:总的来说，对于烟草行业的改革有两种对立的观点。一种观点认为，应该进行彻底的改革，立即废除垄断制度，放开自由竞争；另一种观点认为，垄断体制不应该改革。我觉得这两种意见都有失偏颇。我主张走中间道路，这也算是一个被高度认可的方案。第一，在维持垄断体制的前提下，引入市场化机制，加强竞争。在一定的历史阶段，我们会考虑废除垄断制度。