完善地质找矿新机制及相关制度的建议
一、完善地质找矿新机制的建议
完善地质找矿新机制的核心问题是处理好政府与市场的关系，建立“市场配置、企业主体、政府监管”的新机制，使市场在矿产资源配置中起决定性作用。
1.明确“矿”业定位，实行勘探开发统一管理。
首先是明确矿业的定位。我国计划经济体制下形成的探采分离体制，源于矿产资源勘查归入第三产业，矿产资源采选归入第二产业，不符合市场规律，与我国市场经济体制不相适应。在市场经济体制下，探采一体化(在机制上)密不可分。把勘探和开采一起归为“采矿”，定位为第一产业，是有理论依据的，也是符合世界惯例的。
二是深化经济体制改革，实行“职能有机统一的大部制，完善部门间的协调配合机制”，建立新的矿业管理体制，在矿业方面实行“横向集中统一、纵向分类分级管理”的体制。解决当前探采分离、管理上横向多策、纵向争权夺利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题。
2.充分发挥法律法规的间接管理和政策的调控作用。
建议修改矿产资源法。对关系国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生和代际补偿的矿产资源作出法律规定；明确矿产资源勘查开发与环境保护相协调、资源节约集约利用与生态文明建设相协调的基本国策；对矿业权用益物权作出与物权法相适应的相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护和矿业发展的法律保障。
建议对现行资源税费征收方式进行调整。我国现行的矿产资源税费制度已不适应矿产资源勘查开发的新形势，不利于资源的节约集约利用，造成矿产价格不合理、开采收益分配不公，不利于矿业发展方式的转变。主要问题是资源性资产作为货币性资产耗竭补偿的资源补偿率较低(平均1.18%)，补偿不足；目前对矿产资源作为资源资本在生产经营活动中产生的调节级差收入的资源税只是部分征收，应扩大征收范围，从价计征。
建议解决矿业权“价”制异化问题。目前，矿业权的“价格”并没有按照国务院文件征收，“异化”现象时有发生。“价”的范围扩大了，有的地方所有探矿权采矿权，不管投资方，不管矿产地是否形成，都要收“价”；“价”的数额超过地质勘查投资成本；有的地方提前足额征收开采预期收益，数额越来越大，远远超过资源补偿费和资源税。其实就是在炒资源。“价格”制度的异化混淆了“国有权益”和“勘查投资权益”的概念，扰乱了矿业市场，造成矿产资源收益分配不公。要准确区分国有权益和勘查投资权，建立矿产资源国有权益和勘查投资权分开运行机制，调整其处置方式。修订和完善评价理论和方法及相关标准体系。在市场经济条件下，“矿业权价值”(投资者权益)应由市场决定，不同所有制的矿业权人应在市场上平等交易。
建议解决一些地方“资金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险基础市场尚未建立的情况下成立的。降低勘查风险，引导社会资金，进行商业性矿产勘查，间接为商业性地质勘查发挥融资作用。现在一些地方政府把地勘资金的使用等同于政府投资找矿，与市场争权，与企业争利，挤占社会资金。
3.深化行政管理体制改革，处理好政府和市场的关系。
一是转变政府职能，做好公共服务。深化行政体制改革，推进政企分开、政资分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推进政府职能转变，为找准突破口创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。目前，一些地方政府在矿产资源勘查开发中仍然行政管理过多，仍然存在政企分开、政资分开、政社分开的问题，以及政府控制矿业权，集管理者、所有者、经营者于一体的问题。
二是规范政府投入，处理好政府投入和社会投入的关系。该部推行“公益先行、业务跟进、资金衔接、综合勘查、快速突破”的地质找矿新机制，其核心内容是不同投资者的投资方式和经济关系。为了完善地质找矿新机制，必须规范投资，特别是政府投资。目前大部分省(区)的地质找矿资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”和“省基金”的形式存在，政府持有采矿权。要规范地质找矿“省财政”“省基金”运行模式，纠正政资不分、政企不分、政事不分甚至垄断矿业权的问题，发挥市场配置资源的作用，推动找矿突破战略行动健康发展。
4.尊重市场规律，完善矿业权市场。
充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，首先要建立和完善我国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。要建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行。目前矿业权出让是政府采取市场方式的一种手段，不是市场配置资源，出让市场才是真正的市场配置。要加强矿业权转让市场建设，积极发挥市场配置资源的基础性作用。
要建立和完善与矿业市场相适应的市场体系。严格准入制度，规范市场行为；搭建矿产勘查融资平台，建立合理的矿产勘查投资结构和风险激励机制，规范矿业资本市场。
要规范中介组织，充分发挥行业协会的作用。整顿现有中介组织，规范其资质，严格控制，加强自律，提高水平。
5.激发各类矿业市场主体的新活力。
深化改革，激发各类矿业市场主体发展活力。一是深化国有矿山企业改革，将其改造为股份公司，如甘肃白银有色金属集团有限公司、海南石路铁矿有限公司，由计划经济体制下的探采分离转变为市场经济条件下的探采一体化，建立了科学的法人治理结构，实现了所有权和经营权的分离，通过国有控股和参股解决了政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。
二是引导和支持非公有制矿山企业发展。随着我国经济体制改革的深化和矿业的发展，非公有制矿山企业已成为矿业市场的主体。要认真贯彻落实十八大报告提出的两个毫不动摇(毫不动摇巩固和发展国有经济，毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展)，摆脱“姓国姓民”的束缚，平等对待非公有制经济，平等使用生产要素，平等受法律保护，支持非公有制矿山企业发展，为找矿突破做出贡献。
二、关于规范综合勘探的建议
综合勘查是新的地质找矿机制实施以来的一种新的找矿模式，几年来取得了显著成效。在全国整体推进一体化探索中，各省(区、市)在认识和实际操作上存在较大差异。部分综合勘查区包括区域地质调查与勘查、公益性与商业性地质工作并存、事业费、资金与商业资本混合、矿业权多元化、投资体制多元化、勘查主体多元化等。有必要界定综合勘探的内涵，并据此制定技术标准和勘探法规。
1.综合勘探的内涵
根据找矿逐级递进规律，综合勘查是在公益性矿产地质调查和矿产资源潜力评价的基础上，选择一定矿产规模的区域(对象)进行统一部署和整体勘查(主体)。这是尊重自然规律和地质工作做出的选择，是对一个具有一定规模的矿产地质体的整体勘探。
要明确综合勘探的内涵，应从地质技术法规和经济关系方面界定综合勘探区选择、综合勘探工作程序、工作阶段、技术标准和勘探法规、工作质量及其与开发的关系、勘探开发中的利益分配等。
2.综合勘探管理
对于一体化勘查，政府的矿政主要是制定一体化勘查规划，确立勘查区和矿业权，制定勘查技术标准并对作业进行监督管理，营造良好的政策环境和社会环境。政府管不了矿业权，不能既当裁判员又当运动员，与矿产资源勘查开发的市场配置背道而驰。
综合勘查市场主体要通过加强内部管理，依靠科技进步，提高勘查效率，缩短勘查周期，快速实现勘查目标任务，在保障国民经济和社会发展资源的同时，获得自身发展的经济效益。
3.综合勘探中各方利益的分配与协调。
综合勘探涉及投资者、勘探主体、地方政府和综合勘探区人民的利益。综合勘探区各方利益的协调直接关系到综合勘探的成败。政府和矿产资源主管部门要以整合勘查中的矿业权配置为重点，明确各主体的权益，合理协调分配利益，这对调动各勘查主体的积极性，促进新机制运行，实现找矿重大突破至关重要。
三。关于依靠科技进步加强基础地质工作促进找矿突破的建议。
随着地质找矿投入的增加和地质找矿体制机制的完善，影响地质找矿的主要矛盾将成为科技难题。目前已出现资金无处投放、项目低水平重复、找矿效率低、工作质量低等问题。加强管理，依靠科技进步，实现找矿突破，是矿产资源勘查开发发展方式的真正转变。
1.加强学习促进地质找矿思维创新。
思维创新是实现找矿突破的潜力。当前，我国矿产勘查突破正快速到来，广大地质工作者在思想、知识、思维上准备不足。要安排不同形式的学习、培训和交流，提高他们的思维和创新能力，挖掘找矿突破的潜力。如对中国成矿背景、海洋资源、中国矿产资源特点、新矿种和开发利用新途径的再认识。从自由王国到必然王国的转变，是实现找矿突破的强大动力。
2.提高地质勘探部署质量。
部署质量是第一质量。目前已部署了78个综合勘探区进行找矿突破，需要在实践中不断优化。
部署应基于需求驱动、问题导向、交叉、集成、大信息和大数据。地质工作从服务经济发展拓展到服务经济、社会、生态和民生。地质勘探的领域已经从传统的基岩扩展到考虑地球表面和地壳深部。新的矿种和新的开发利用方式为科学调配提供了依据。
3.加强基础地质调查
近年来，找矿工作的重要进展是建立在多年地质工作积累的基础上的，特别是基础地质调查和资源潜力评价，为选区整体勘查提供了重要依据。从各省(区)调查情况看，部分省(区)整合勘探新增储备基地明显不足。14年基础地质调查投入低(30%左右)，地方基础地质调查投入更低。
要提高对基础地质调查对提高地球科学水平和促进地质找矿重要性的认识，正确处理基础地质调查与当前找矿突破的关系，协调当前与长远，切实加强基础地质调查，提高基础地质调查在中央公益性地质工作中的投入比例，加大地方基础地质调查的投入，采用新技术新方法，加强管理，提高基础地质工作水平，确保综合勘查的可持续发展。
4.依靠科技进步实现地质找矿突破。
随着地质调查服务领域的扩大和找矿难度的增加，一些传统理论已经不能指导地质找矿，一些技术和方法难以满足地质找矿的新要求，需要新的找矿理论和新的找矿技术和方法来支撑，以提高地质找矿能力。
制定依靠科技进步促进地质找矿的政策措施，鼓励和激励地质找矿的生产单位、科研单位、科研工作者和一线工作者，开展地质找矿理论研究，形成综合分析、综合勘查、综合评价的找矿技术和新方法，从整体上解决一些传统地质理论指导地质找矿效果不佳和一些传统过时技术方法效率低下的问题，提高地质找矿水平。
四、关于统筹协调矿产资源勘查开发与生态建设和环境保护的建议。
地质找矿需要解决的突出问题之一是资源开发与环境保护的矛盾。如何协调矿产资源勘查开发与生态建设环境保护，要立足于中国特色社会主义事业经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体格局，立足于生态文明建设要求，在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下进行经济社会建设。生态文明建设应当以环境保护和资源开发为导向，优先保护生态环境，合理部署矿产资源勘查开发，实现生态环境保护和矿产资源开发协调发展。
1.以生态文明建设引领环境保护和资源开发。
地质勘查的部署要服从和服务于生态文明建设的总体布局。环境保护和资源开发应以资源环境价值理论为指导。资源环境的生态价值和生产力价值在资源环境中是对立统一的。人类既要在实现生态价值的过程中求生存，又要在实现生产价值的过程中求发展。生态价值与生产价值的平衡是可持续发展的根本保证。做好土地规划，优化土地空间发展格局。在资源环境承载力评价的基础上，按照人口资源环境平衡和经济社会生态效益相统一的原则，划分生态保护、资源开发和宜居城乡的不同区域，明确功能定位，制定国土规划。遵循国土规划的原则和空间范围，制定相应的矿产资源勘查开发规划并付诸实施。控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效。
2.以“点发展”促进“面保护”
在我国，青藏高原、大兴安岭、秦巴地区等既是重要的生态功能区，又是重要的成矿区，要把生态环境放在优先位置，在保护中开发，在开发中保护，推进资源节约型、环境友好型社会建设，以“点带面”促进“面上保护”。根据国家和区域经济社会发展要求，基于生态环境承载能力、矿产地规模等因素，统筹考虑“点状开发”和“面状保护”。
“点状开发”要以最严格的准入门槛、最先进的管理理念和方法、最先进的专业团队和技术装备勘查开发矿产资源，严格保护生态环境，依靠科技进步，节约集约利用资源，与矿区人民共享发展收益，共同保护生态环境。
矿产资源的“点状开发”不仅为经济建设提供了矿产资源，也为生态环境保护提供了物质基础和资金支持。点状开发促进“总体保护”，促进矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展，实现共赢。
3.制定和实施反映市场供求关系、体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度。
建立和实施以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目标的生态补偿制度，根据生态价值和生态保护成本调整生态保护中的利益相关者关系。基本原则是“谁保护谁的利益”和“责权利统一”。
实施生态补偿制度，需要建立政府主导和市场交易相结合的生态补偿平台，就不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方式进行协商和商谈，并组织实施。
基础地质工作、矿产远景调查和部分普查造成的生态环境破坏和污染的补偿主体是政府；矿产勘查造成生态环境破坏和污染的赔偿主体是企业。对于工作区或矿区的生态价值损失，补偿标准按恢复生态环境的费用确定。
五、关于积极稳妥推进国有地勘单位改革的建议
国有地勘单位为我国地质事业的发展做出了巨大贡献，在当前地质找矿突破的战略行动中仍然发挥着主要作用。
国有地勘单位改革经历了一段艰辛的探索，成效显著，发展很大。但是，遗留问题多，社会负担重。关于是否以及何时成为企业，一直争论不休，目标不明确，步调不一致。中央关于分类推进事业单位改革的指导意见，为国有地勘单位改革提供了难得的机遇。这次改革的重点是根据全面建设小康社会历史时期经济、社会、生态、民生对地质工作的需求，确定从事公益性服务的地质调查队伍规模。难点在于研究确定地勘单位转制为企业的区域经济规模和市场化程度的能力和条件。
建议地勘行业主管部门抓住这一有利时机，以中央文件精神为指导，从地勘行业的特点出发，总结地勘单位改革的经验教训，提出明确的改革方向，理顺管理体制，改善政策环境，解决历史遗留问题， 落实中央分类推进地勘单位事业单位改革的指导意见精神，积极稳妥有序推进地质事业发展，促进地质找矿突破。
(原《国土资源部咨询研究中心专家建议》发表于2065 438+03 . 09，作者与余、王、、陈、合著。)